扬州大学学报・人文社会科学版 理论与实践研究・６・２０１０ 对完善人民监督员制度的几点看法 朱 肃 建 （新疆兵团警官高等专科学校法律教研室，新疆五家渠８３１３００） 摘要：人民监督员制度在监督检察权的行使等方面起了积极作用，但也暴露出不足，本文提出相应的 完善措施，具体包括：改革标准，主张较好论；改革节奏，主张渐进论；实际策略，则为从技术到制度。 关键词：人民监督员制度；检察权；人民监督员；效力 “在人类社会发展进程中，由于各种自变量与 因变量持续不断地冲突，必然导致变化和发展的能 量潜滋暗长，这种源于社会内部的驱动的能力积累 到一定临界点，就会使社会发生结构性的嬗变”。Ｌ１］ 而司法改革正是这种嬗变的表现形式之一。法律发 其结果也同样关系到公民人权与社会公正。如果将 司法的民主参与仅仅限定于“参与审判权”而不包 括“参与检察权”，那么通过民主参与公共权力来构 建和谐社会的过程，必将留下不足之处。在实践中， 检察权的行使在具体程序上由谁来监督的问题，一 直是社会各界普遍关心的问题，也是困扰检察机关 的一个理念难题。监督者不受监督，腐败和滥用权 力也同样不可避免。创设检察官制度的本意是通过 分权防范法官的恣意和警察滥权，同时防范检察官 自身权力的滥用也是一样重要，否则，不仅起不到 展是包含在社会整体发展之中的，而且法律发展是 与社会发展互动的。进入新世纪以来，构建“和谐 社会”开始成为最强的时代音符。“和谐社会”的本 质有二：一是经济意义上的利益公平分配；二是政 治意义上的社会对话与分工合作，也即通过公共权 力的规范行使和公民权利的有效保障，实现兼容个 防范法官和警察滥权的目的，还会对法治造成或许 更大的破坏。因此，自有检察官制度以来，如何防 范检察官的滥权，无不成为各国检察制度的核心问 题之～。 体活力与社会稳定的公共秩序。Ｌ２］和谐社会建设离不 开公民对公共权力行使过程的必要参与，不但包括 对立法过程、行政决策过程的参与，也应包括对司 法程序的参与。公民对司法程序的参与自古有之， 陪审制度就是典型表现。除法院审判之外，检察权 正是在这一系列背景下，２００３年８月，最高人 民检察院根据《宪法》、《人民检察院组织法》等有 及其运作过程也属于广泛意义上的司法制度的范畴， 竞争政策的国际合作，联合国制定反垄断法多边规 则的呼声也逐渐提高。因此，中国要呼吁和推动符 合中国国家利益的多边竞争规则的制定，以完善我 国的知识产权反垄断法律体系，维护我国在国际技 关法律，结合检察工作实际，制定并颁布了《最高 版社，２００７． Ｅｓ］张乃根．论与知识产权有关的反垄断法［Ｊ］． ［６］国家知识产权局知识产权发展研究中心．规制知识产 权的权力行使ＥＭ］．知识产权出版社，２００４． 术贸易中的利益，保障我国国家经济的安全。 Ｅ７３尚明．反垄断——主要国家与国际组织反垄断法律与 实践Ｉ－Ｍ］．中国商务出版社，２００５． Ｅ８３白莹．国际技术贸易中的限制性商业条款及对我国相 关立法建议． 参考文献： ［１］吉尔霍斯．反垄断法律与经济ＥＭ３．王晓晔，译．北京： 北京大学出版社，２００１． ｛－９１刘天君．知识产权的滥用行为与反垄断法的调控ＥＪ］． 甘肃政法学院学报，２００６． Ｅ２３安丽．国际技术转让法［Ｍ］．北京：中国法制出版社， ２００３． Ｅ１ｏ３李月青．完善（反不正当竞争法）一般条款的思考ＥＪ３． 山西省政法管理干部学院学报，２００６（１）． ［３Ｄ从ＡＴ＆Ｔ到微软——美国反垄断透析［Ｍ］．北京：经 济Ｅｌ报出版社，２００４． Ｅ４３国际技术贸易与知识产权ＥＭ３．北京：中国社会科学出 （责任编辑子或） ・ ７９ ・ 人民检察院关于人民检察院 卣接受理侦查案件实行 人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定 ）． 善提供正当件基础。凶此人民监督员制度尽管符合 一定的法律精神并有高检院新出台的《规定》．但其法 １．制订《人民监督员法》 并丁２００４年１０月在全国检察机关广泛开展了试点 工作。 律依据还存在一定的欠缺，应予完善。 在人民监督员制度基本成熟的基石ｊｌ：上，将人民监 督员制度的立法宗旨、基本原则、人民监督员的产生 根据最高人民检察院办公厅人民监督工作办公 室的报告，截至２００９年】２月，全国共有３］３７个检察 院开展了试点工作，占仝国各级检察院总数的 ８６．５ ；先后有３．４万人担任人民监督员，现任人民 监督员２１ ９６２人。据统计，２００４年至２００９年的全国 “两会”在审议最高人民检察院工作报告时，人大代表 和政协委员共提出人民监督员制度立法方面的议案 ２Ｏ项、提案４项和建议７项。自人民监督员制度试点 及权利义务、组织机构、监督程序、监督效力等问题， 以法律的形式确立下来，使这项民主监督工作全方位 地纳入法治化轨道ｏ ＥＳＪ新《规定》的出台，说明肯定了 人民监督员制度运行以来取得的成绩，这对于制订 《人民监督员法》也具有积极的意义。 ２．在《刑事诉讼法》中增加相关规定 人民监督员的监督结果可能产生间接的法律效 力，可以启动上级检察机关的复核程序，所以对于司 工作开展以米，人民监督员已对３１ ４５７件“三类案件” 进行监督，其中人民监督员对检察机关原拟定意见提 出不同意见的有１ １３Ｏ件，检察机关采纳６３７件，占 法工作监督具有积极意义。对人民监督员制度做出 可操作性规定，因此建议在《刑事诉讼法》总则中增加 一５６．３ ；对立案或不立案是否正确、超期羁押、违法搜 查等“五种情形”提出监督意见７８３件，绝大部分已由 人民检察院办结并向人民监督员进行了反馈。【３］２０］０ 条原则性规定：“人民检察院办理直接受理立案侦 年１０月２６日，最高人民检察院第十一届检察委员会 第四十五次会议通过了《关于实行人民监督员制度的 查的案件，实行人民监督员制度。”同时在“人民检察 院对直接受理案件的侦查”一节中规定：“人民检察院 直接立案侦查的案件，拟作撤销案件决定的，或者拟 作不起诉决定的，由人民监督员进行监督”等条款［６］。 规定》，新规定的出台也是对人民监督员制度的肯定 和补充。但是人民监督员制度在运行过程中也暴露 出的一些不足，在所处环境允许的范围内，本文相应 地提出一些完善措施。当然，不论从理论上还是实践 二、法定人民监督员的选任资格① 人民监督员的选任可以借鉴人民陪审员的选任 办法，可具体考虑为：符合担任人民监督员条件的公 民，可以由其所在单位或户籍所在地基层组织向人民 上说，不管怎样的“发展”都不可能达到“完善”，只能 追求一种“相对的合理”。即在一个还不尽如人意的 法治环境巾，在多方面条件的约束下，无论是制度改 革还是程序操作，我们都不能乞求尽善尽美，只追求 一监督员办公室推荐，或者本人提出申请，由人民监督 员办公室进行审查，提请同级人民代表大会常务委员 种相对合理。具体来说，包括三方面的内容，改革 标准，主张较好论；改革节奏，主张渐进论；实际策略， 则为从技术到制度。＿４ 一会任命，并向社会公布。Ｌ７ 在人民监督员的任职资格方面：在英美法系中， 陪审团的职责是只认定事实，不适用法律，凶此，陪审 、立法支持 团的人员只需没有回避理由，能够正确判断事实即 可。而我们所聘任的人民监督员，需要对认定事实和 适用法律进行监督， 此，人民监督员的选聘条件应 当更为严格，要兼顾专业性和代表性，既要具有一定 一项制度在初始阶段超越已有的法律体系进行 尝试，往往会为急速变革的社会所容许，这并不难理 解。然而无限期地“没有法律依据”，对于制度实践而 言是不可想象的事情，因为这必然会破坏社会对规则 的信心和对法律的期待。在实践成熟的基础上，应当 结合对制度合理性的论证和检验，适时推动立法措施 的出台，修改现行法律，或者制定专门的用以规范该 改革实践的法律规范，并为该制度的进一步实践和完 的法律知识，又要有较丰富的社会经验和较高的社会 威望。我国现有规定对不宜担任人民监督员的情形 做了限制性规定，这些人员主要是党政机关及其组成 人员部门的负责人，以及人大常委会的组成人员和从 事司法工作的在职人员。笔者的意见是，所有的国家 ①关于人民监督员的选任，新《规定》中规定：省级以下人民检察院人民监督员南上一级人民检察院组织选任；有条 件的可以有省级人民检察院统一组织选任人民监督员。此种观点笔者还是同意的，但对于具体的选任程序，笔者 还是坚持自己的观点。 ・ ８Ｏ ・ 机关工作人员都不宜担任人民监督员。因为检察机 关是法律的监督机关，对国家机关工作人员行使国家 权力的职务行为进行监督，国家机关工作人员是被监 督者，由被监督者监督监督者，无论在法理上还是在 现实中都是行不通的，使监督的效果大打折扣，也可 能会使人民群众对人民监督员中“人民”的理解有所 偏差。Ｌ８ 此，应扩大不宜担任人民监督员的情形范 同，规定在职国家机关工作人员不宜担任人民监督 员。所以，从监督的时间保障和监督的社会信任的角 度考虑，应多从法学教授、离退休法律工作者或人大 代表、政协委员等人员中选聘，以有利于保证监督结 果的合法性和公信度。 三、明确人民监督员的监督范围 笔者认为，应赋予人民监督员全面监督检察机关 各项工作、重点监督其自由裁量权的职权，但只限于 证据审查、事实认定和情节判断。 １．将监督案件从查办职务犯罪扩展到查办一般 刑事犯罪 一般刑事犯罪同样影响人民群众的生产生活，侵害社 会利益，破坏社会秩序。现行制度规定的监督范围不符合 “打击犯罪与保障人权并重”这个为学术界所公认的刑事 立法价值取向。从人民监督员监督的案件来看，都是为了 防止检察机关有罪不诉，放纵对犯罪的打击，更偏重于对 打击犯罪的监督。而且目前国际上通行的作法，包括运行 十分成功的日本检察审查会的社会监督模式，德国的司法 审查模式等，针对不起诉案件均没有做自侦、非自侦案件 的区分。嘲因此，从整体建构的角度出发，应当考虑将非自 侦案件也纳入人民监督员的监督范围。Ｌ】。＿另一方面，各地 也在实践中对扩大监督范围进行了有益的探索。扬州市 维扬区检察院就曾主动邀请人民监督员参与一些有影响、 容易引起社会普遍关注的非职务犯罪案件的监督。２００７ 年８月，该院依据宽严相济的刑事司法政策，拟对一起交 通肇事案嫌疑＾夏某作相对不起诉，但考虑到夏某身份特 殊，容易让人产生误解，最终该院决定邀请人民监督员参 与检委会案件讨论，这样既严格依法贯彻了宽严相济政 策，又维护了检察机关的执法公信力，实现了执法效果与 社会效果的有机统一。［１１］ ２．将监督事项从侦查环节扩展到各项检察工作 立案、逮捕、起诉这三个环节是保护人权和打击 犯罪的结合点，提起公诉及民事、行政抗诉是检察机关 保证司法公正的具体方式，监督刑罚执行是保证刑法 目的实现的关键环节，这些都取决于检察机关能否公 正行使权力，都需要有效监督。要根据执法现实的需 要，不断扩大人民监督员的监督范围。条件成熟时，还 可通过立法将检察机关受理的实名举报、对自侦案件 的立案和侦查以及错案等都纳入到人民监督员监督范 同。Ｄ２ｊ人民监督员的监督范围至少在以下三个方面仍 有扩大空间：一是对消极行使检察权的监督。人民检 察院对公安机关应当立案而不立案不进行监督的，对 人民法院确有错误的判决、裁定应当抗诉而不抗诉的， 可以列人人民监督员的监督范围；二是对非法权力干 预的监督。人民监督员应对外部权力干预办案的行为 进行监督，帮助人民检察院排忧解难；三是对人民检察 院本身不正当行使权力进行监督，加大对检察人员在 侦查活动中违法行使职权的监督ｏ［１３］ 但是在实际规则的操作中确定人民监督员监督 范围，应当立足我国现行司法制度和法律框架，也应 充分考虑到人民监督员制度是一项检察改革中推出 的新生事物，虽然其优越性在实践中得以彰显，但仍 需实践的进一步检验，我们必须“摸着石头过河”，其 需要一个逐步发展的过程，试点阶段对监督范围做出 一定限制是必要的，经过一定的实践检验，再有计划、 有步骤、分阶段地逐步放开，使检察权行使的更多方 面置于人民监督员监督之下，使更多公民的基本权利 能够通过制度的实施得到保障和救济。 四、确保人民监督员的监督效力 １．人民监督员工作独立的物质条件 人民监督员与检察机关应保持一定的距离。人民 监督员制度是检察机关为保障自侦案件侦查权的正确 行使而探索并催生的，它监督的对象是检察机关自身， 监督的内容是审查、评议检察机关的某些权力运作。 所以保持一定的距离是实现公正的必要条件ｏ［１４］根据 《规定》的规定，人民检察院为实施人民监督员制度所 需经费，向同级财政申报，纳入财政预算。人民监督员 的工作补贴由检察机关列支，这种做法有“花钱买监 督”之嫌，实不可取。为了体现监督的公正性，应将人 民监督员开展工作所需的费用及报酬纳入国家和地方 财政预算。有学者指出目前的人民监督员制度是在检 察系统内部的“体内运作”，有必要向“宏观建构”转向 首先要在财政上具有独立行，这样才能真正实现独立 的外部监督ｏＤＯ］对此，２００６年高检院孙谦副检察长指 出：从论证、讨论到试点情况看，人民监督员制度的核 心问题就是构建一种规范的“体外”制度。 ２．赋予监督意见间接的法律效力 目前，对人民监督员的监督意见赋予了一定的效 力，即对撤销案件和不起诉两种职务犯罪案件提出监 督意见，如果参加监督的多数人民监督员对检察委员 会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核， ・ ８１ ・ 这种规定值得肯定。 但人民监督员的表决意见并不 是很低的，不会对检察工作造成明显的影响。相对于 具有直接的法律效力，因为最终决定权仍然在检察机 通过提高人民监督员表决意见的刚性带来的实效，这 关，其制约性就显得不够充分，难免给人感觉人民监 属于正当程序的必要代价。 督员的监督是检察机关的做秀之举。 当前，人民监督员制度尚处于初创阶段，有关制 但是，我们可以通过检察机关的内部程序将其表决 度安排有待于实践的检验，需要在实践中加以发展。 意见转化为具有法律效力的决定。其实，这种转化就是 我们要本着实事求是的精神，勇于实践，在实践中总 审查和确认，无论设置多少审查和复核环节都无助于改 结经验教训，提高认识，丰富和发展人民监督员制度， 变人民监督员表决意见的性质。而且，增设审查环节必 提出切实可行并能保证取得实效的立法方案，使人民 然削弱人民监督员表决意见的刚性，降低人民监督员制 监督员制度在未来的有关立法中得到规范和发展。 度的实效。因此，我们要尽可能地减少对人民监督员表 参考文献： 决意见的再议环节，通过检察长和上级检察院两种主体 的确认，赋予人民监督员表决意见以间接的法律效力。 Ｅ１］李毅．中国社会分层的结构与演变［－ＥＢ／ＯＬ］．（２０１０—６ —有学者建议，为增强人民监督员的监督效力，可规定“对 ２０）Ｈｔｔｐ ｛、 ．ｓａｃｈｉｎａ．ｅｄｕ／Ｈｔｍｌｄａｔａ／ｌｏｎｇｂｏｏｋ／ 于人民监督员以三分之二以上绝对多数票通过的第一 ｌｉｙｉ——ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ——ｃｈｉｎａ／４６２．ｈｔｍ１． 次表决意见，检察长一般应予确认；对于人民监督员以 ［２］卓泽渊．以和谐社会为目标的法治任务［Ｊ］．人民检察， ２００７（２）：４６． 绝对多数票通过的第二次表决意见，上级检察机关一般 ［３］人民监督员制度：强化外部监督的有效探索［Ｎ］．检察 应予批准，特殊情况除外。，￣１５３ 日报，２Ｏ１Ｏ—Ｏ２—２８． 笔者认为，有两点需要加以限制： ［４］龙宗智．理论反对实践［Ｍ］．北京：法律出版社，２００３： 一是第二次表决意见监督的范围应当限于检察 ３１—３２． 委员会做出的维持撤销案件或不起诉的决定。二是 ［５］毋晓蕾．人民监督员制度法制化探索［Ｊ］．郑州航空工 第二次表决意见的形成程序应当是，再次召集人民监 业管理学院学报，２００９（３）：１３８． 督员会议，经过进一步了解情况和独立评议之后进行 ［６］文盛堂．人民监督员制度试点工作进一步规范口］．方 圆法治． 表决。如果表决意见仍为应当立案侦查或起诉的，检 ［７］王梅．对完善人民监督员制度试点工作的思考［Ｊ］．管 察长可以要求上一级检察机关复核。上一级检察机 理观察，２００９（６）：２４． 关应当及时复核，如无特殊情况，应当批准人民监督 ［８］王楚．人民监督员制度实践之探讨［Ｊ］．法制与社会， 员的表决意见。检察长在上级检察机关批准后，应当 ２００９（７）：１５４． 指令有关部门立案侦查或提起公诉，从而使人民监督 ［９］成凯．论我国裁量不起诉监督机制的完善［Ｊ］．社会科 员的表决意见具有较强的约束力。这项措施减少了 学研究，２００８（６）：２８． 原来由上级检察院裁决的程序，通过检察长指令的确 ［１０］左卫民，吴卫军．人民监督员：理念与制度的深化和发 展［Ｊ］．人民检察，２００５（１）：４４． 认使其获得了法律效力，大大地加强了人民监努员表 ［１１］《江苏维扬尝试扩大人民监督员的监督范围ＩＮ］．检 决意见的刚性。 察日报，２００８－－０３－－２０． 上述建议加强了人民监督员监督的效力，对其合 ［１２］张健、曾狲．Ｘｑ１４０件拟作撤案、不起诉处理的自侦案 理性的质疑主要有两个方面：一是关于人民监督员监 件的分析口］．方圆法治，人民监督员专刊：２２． 督的效力是否过强，客观上形成了人民监督员表决意 ［１３］但伟．正确认识人民监督员制度切实推进检察改革 见具有决定性意义。这对检察权并不构成危害或有 ［Ｊ］．人民检察，２００４（５）：４２． 实质性威胁，因为有后续的审判程序来裁决，不会造 ［１４］高放、杨俊丽《论人民监督员制度的基本特征［Ｊ］．法 成严重的消极后果。二是关于错案责任问题。如果 制与社会，２００９（７）：１５６． ［１５］韩大元，王晓滨．人民监督员制度的宪法学思考［Ｊ］． 最终证明人民监督员的表决意见是错误的，也是可以 国家检察官学院学报，２００５（１）：１５． 容忍的，既不必追究人民监督员的责任，也不必追究 （责任编辑子或） 检察长的责任。我们可以预测，由此引起错案的概率 ①新《规定》取消了上一级检察机关的复核，在笔者看来是一种制度的倒退，这样人民监督员对检察机关的监督会更 加无力。因此，对于上一级检察机关的复核，笔者还是持赞同意见。 ・８２・